关键词：可持续发展   环境基本法  整合  创新

    现行《中华人民共和国环境保护法》（下简称《环境法》）源自于1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，自1989年12月26日开始实施，至今已走过近15个春秋，是我国环境保护事业中的一个里程碑。如果以15年左右为一个周期来审视和检讨立法的得失，那么现在应该是一个必要的时期对现行《环境法》的制度构造和运作实施进行梳理，分析其面临的挑战与阻力，进而修正与完善，让它真正履行起环境保护基本法的重任。

一、《环境法》的历史贡献与局限

    1979年我国颁布了《环境法(试行)》，十年之后在总结经验吸取教训的基础上，重新修订并正式颁布实施了《环境法》，标志着我国环境保护事业走上了法制化的轨道。《环境法》在我国的环境保护中发挥了重要的作用，具有以下一些历史功绩：1.开创了我国环境立法的先河，推动了其它单行环境法律法规的创制，为我国环境法律体系的完善奠定了基础；2.正确地界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，是环境法成为一个独立法律部门的重要标志；3.规定了我国环境保护的基本原则，如实行环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则以及以防为主、防治结合、综合利用的原则；4. 确立了环境影响评价制度、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等环境保护基本制度，极大地促进了环境保护事业的发展；5.规定了保护自然环境的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务，规定了防治环境污染的基本要求和相应的义务；6.规定了中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限和任务，初步建立起我国环境管理体制；7规定了违反环境法的法律责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。

    但毋庸讳言，由于《环境法》分娩于旧的计划经济时代，不可避免地具有一定的历史局限性，对此学者多有论述。如认为《环境法》相当部分的规定已不符合市场经济体制要求，亟待修正；作为介于《宪法》和普通环境单行法之间的环境基本法，《环境法》由全国人大常委会制定，其法律效力级别低微，不足担当环境法律体系的“龙头老大”；由于二元结构失衡，导致了我国生态破坏现象日趋严重；在环境法已发展到“可持续发展”阶段，但《环境法》的立法目的却未能将可持续发展思想纳入其中；不少基本原则和基本制度的内容也需要及时更新，以适应新情况、解决新问题；环境监督管理体制有待进一步完善，以理顺统管部门和分管部门之间的相互关系；环境行政主管部门的职责有待进一步强化。[1]有学者认为，作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，而综观我国的《环境法》规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，凸显了污染防治法之浓厚色彩。[2]有学者认为，现行环境法律制度尤其是《环境法》带有强烈的行政主导性，在指导思想、原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等诸方面，都强调并习惯于发挥政府的作用，善于采用行政强制机制，缺乏广泛的合理利用市场机制的经验；在适用对象方面，突出表现为大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征；以“末端控制”为主导，重点以对建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理、处置的“排放控制”为基本要求；现行环境法律原则和制度仍是以“点源控制”为基本对策。[3]此外，由于我国的环境资源立法在体例安排上分为环境污染整治和自然资源保护两大部分，再加上“重污染防治，轻自然资源保护”的指导思想造成我国《环境法》缺少自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理体制等内容。同时，《环境法》也不能避免“重实体，轻程序”的我国各部门法通病，且法律制定上的粗疏和缺位给实践带来种种问题。

    因此，在推行可持续发展战略背景下，在大量的环境污染防治单行法和自然资源单行法制定和修改之后，在单行法对基本法形成突破和发生明显冲突后,我们不能再忍受对环境保护基本法的漠视而弃之不顾，是该对其修改完善的时候了，以维护其环境基本法的地位。

二、《环境法》修订的目标：体现资源、环境、生态法律保护一体化的环境基本法

    1979年以来，我国陆续制定了《大气污染防治法》等六部防治环境污染方面的单行法律、《矿产资源法》等十部开发利用保护自然资源方面的单行法律以及《城市规划法》、《节约能源法》、《环境影响评价法》、《清洁生产法》等重要环境法规也相继颁布；此外还包括国务院及各部门制定的大批环境行政法规、部门规章和地方制定的地方性环境法规，一大批包括大气、水质、噪声在内的各级环境标准，同时我国还缔结和参加了有关国际环境与资源保护的条约、公约。总体上看，我国目前的环境资源法律体系已经基本形成。正如曲格平教授所言:“基本完成了立法规划中有关控制环境污染的立法任务，为规范市场行为和环境管理提供了依据，广泛开展了全国性的环境执法检查活动，有力地促进了环境与资源法的贯彻实施，增强了全社会的环境意识和法制观念。” 但我们同时也应看到,上述环境法律制度间相互分割甚至抵触，配套性差，特别是污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂，各成体系，严重削弱了制度的综合效率和效力。[4]

    在反思我国环境资源立法体系的过程中，关于如何确立环境法与自然资源法的关系，争议很大。有学者认为“理论界把环境保护法与自然资源法合并成环境法的倾向是不科学的”，但同时又认为“不过为了研究的整体性和关联性，把环境保护法和自然资源法两个部门法合并为环境资源法的做法既简便又科学，值得借鉴”。[5]有学者把《环境法》定位为“环境污染防治基本法”，主张在自然资源管理方面和生态保护方面制定单独的基本法。杜群博士认为，《环境法》涉及自然生态保护不多或者很原则而实际成为环境污染防治基本法，主要是因为当时立法受管理部门影响太大等历史原因造成的，但《环境法》对“环境”的定义是广义的，在很大程度上符合环境基本法的要求，如果在调整范围、调整方法和原则等方面大胆革新，则完全能胜任环境法“母法”的功能。同时她指出，无论我国环境基本法是否以《环境保护法》（1989）为革新蓝本，目前至少应当明确的是，今后我国环境基本法的革新，其立法精神应当反映整体环境观，其立法内容应当与环境法基本范畴相对应，成为统领环境污染防治、自然资源管理以及生态环境保护的综合性的基本法,即统一基本法。[6]笔者也认为，在可持续发展战略的指导下，《环境法》应整合现有环境法律制度中已有的先进和符合我国环境保护实践的有效制度，建立污染防治和资源保护并重的一体化法律制度体系，以最少的社会资源消耗，保持环境和资源的可持续利用，实现经济和社会的可持续发展和效率最大化。同时借鉴国际上有生命力的环境保护制度并结合我国国情进行创新，使之成为我国的环境基本法。

三、修订时应当考虑的因素

    （一）紧紧立足于我国环境、资源与生态保护的现状

    现有的不少环境立法与社会现实之间存在着脱节的现象，难以渗透到人们的生活领域，难以被认同、消化、遵守，使法律仅仅是纸上的法律而不能达到立法的目的，使执法也陷入两难的境地，同时造成民众对法律的失望和对法律尊严的漠视。因此，在修改《环境法》时，应进行充分的调研，考察我国环境、资源与生态保护的现状以及立法、执法、守法中存在的突出问题，运用法律社会学的分析方法探究其原因，分析环境法律制度的实际运作机制与运作条件；在市场经济条件下由于利益多元化和社会群体分化，要在立法或法律、政策的形成过程中使可能存在利害关系的利益群体有机会参与进来进行建议、讨论、谈判，使立法过程民主化。

    （二）重视加入WTO对我国环境法发展的影响

    加入WTO给我国环保事业带来严峻挑战，如经济活动数量的扩大形成新的环境压力；我国现有环境资源保护立法上存在的漏洞和空白使对外经贸承受着巨大的环境风险；生物遗传资源的保护也是很突出的一个问题；绿色贸易壁垒和污染转嫁问题，等等。但我们也应看到，加入WTO也使我国环境法制获得发展契机，如促进环境管理模式从政府主导型迈向公众参与型转变；更利于学习西方发达国家的环境保护法律制度；推动建立循环型社会和促进可持续发展；有利于建立和完善环境贸易措施审查机制，克服绿色贸易壁垒；同时为有效履行国际环境条约创造和改善国内法实施的条件。可以预见，加入WTO必将对我国环境法发展带来深远的影响。

    （三）与现有法律整合和吸收问题

    在修订《环境法》的过程中，要充分吸收二十多年来我国法制建设的成就，吸收包括其他环境单行法在内的所有部门法、实体法或程序法、行政法或民商法、国内法或国际法的先进理论成果和立法实践成果，使自身获得宽广的立法视野和良好的发展平台。比如吸收消化行政法的先进理念，改变以行政处罚为核心的法律责任机制，建立透明的环保行政程序，在环保决策机制中广泛采用听证程序。

    （四）法律移植问题

    环境法学者一般都主张，环境法具有综合性、技术性、社会性、共同性的特点，各国环境法有较多的可以相互借鉴的东西。[7]这是推动我国立法机关大胆移植西方国家环境法的一个重要原因。从外国移植过来的环境法，在实践中出现了实施难的现象，未能达到立法所设定的基本目标。因此必须注意环境法移植中文化冲突与价值重建问题。我们要分析所移植环境法律制度背后所赖以建立的经济、文化、观念条件，甚至是民众习惯，并根据我国的基本国情，作相应的调整或变通。此外，我们也不能迷信于法律移植，那些植根于社会生活实践中的行之有效的制度我们就要大胆地吸收进立法之中。

四、修订的具体构想

    （一）确立可持续发展为《环境法》的立法目的和根本指导思想

    汪劲先生认为，现代环境立法的目的应当是：在不排除保护人类自身权利与利益的前提下，确立“衡平世代间利益，实现经济社会的可持续发展”和“保护人类的‘环境权’与生态世界的‘自然的权利’”这两大目标。实现环境法目标的核心和基础是实现“可持续发展”。可持续发展，作为一个国际社会和各国公认的发展战略，是人类社会在处理发展、环境、资源、人口的关系上付出巨大代价之后，为了人类的持久生存和发展作出的唯一可行的明智选择；是人类的发展观、自然观、价值观、道德观发生重大变化从而进入新的文明时代的里程碑。[8]在修改《环境法》过程中，在理念上应首先应抛弃以往的“人类中心主义论”及经济利益优先论，把可持续发展作为立法的指导思想。同时修改现行《环境法》的立法目的，增加维持生态系统的平衡稳定，衡平世代间的人类利益与长期发展间的关系，实现社会可持续发展的内容，并以此为依据，修改不符合该指导思想的规定，构建新的立法内容。

    为全面贯彻和真正落实可持续发展的战略思想，应加强对循环型社会理论和实践的研究，争取在《环境法》修订中予以体现和确认。所谓循环型社会，根据日本《循环型社会形成推进基本法》第二条之规定，是指抑制产品转化为废弃物，运用适当的循环利用方法以促进产品本身转化为可循环利用的资源；对于不能转化为可循环利用资源的产品以适当的方法处理，以此来减少对自然资源的使用和对社会的环境负荷的一种社会模式。[9]换言之，循环型社会就是以社会、经济的可持续发展为目的，以减少废弃物的产生、排放和对产品实行综合利用及循环利用为手段，旨在实现社会、经济和生态保护协调的可持续发展的社会模式。

    （二）优化环境管理体制

    首先，在市场化条件下，伴随环境资源要素市场的建立及围绕环境资源的多元利益格局的逐步形成，我国环境资源法长期沿用的以“命令+控制”为基本特征的单一的行政管制型机制已经表现出越来越多的不适应性，应当与市场调节等多元机制相结合形成混合型管理的新模式发展。要广泛地采用以企业为主导、以消费者为导向的方法来研究公共环境服务，创立适应市场经济要求的法律制度，同时还应配合多种经济手段的使用，形成与确立经济激励机制。其次，要正确界定环境保护行政主管部门与各资源管理行政主管部门的机构设置和职责，我国现有的资源管理部门应当被定位为主要是资源经济管理部门，即对资源的经济利用和可持续开发进行管理；我国的环境保护部门应该被定位为污染防治监督管理、资源生态监督管理和生态系统综合管理的职能部门，行使相应的监督管理职能。最后，要制定环境与资源行政协调机制和议事程序，环境与资源行政主管部门与其他相关行政主管部门的协调机制和议事程序。此外，由于环保执法主体多元化，需要以法律为依据加强统一监管，对各有关执法主体的职责和执法主体之间的关系进行规范，避免多头执法、交叉执法和执法不到位、执法不作为。尤其要防止和克服部门之间借执法来争夺各自的利益，损害环境保护整体利益。

    （三）增加生态保护和生态安全的内容

    作为我国目前环境基本法的《环境保护法》（1989）虽然在“环境”的立法定义（第二条）和“保护和改善环境”的章节名称（第三章）上肯定了我国生态监督管理形态，但是在管理对象、管理主体和管理制度上都没有明确的可操作性规定。在我国生态环境进一步恶化、国家实施西部大开发战略的形势下，国务院颁布了《全国生态环境建设规划》（1999）和《全国生态环境保护纲要》（2000）。这两个纲领性文件成为我国强化生态监督管理的历史性文件。它们的诞生，预示着我国生态监督管理的进一步明晰，缓解了生态环境保护法没有独立实证法规的局面。但是，它们作为政策性规范，仍然没有根本解决生态环境保护法的“虚位”问题，以及资源管理制度无序渗透的问题。因此，在《环境法》修订的过程中，应把我国在生态保护中形成的比较成熟的政策和制度吸收进来，在环境基本法中确立生态环境保护的基本法律原则和制度，同时强化政府对生态监督管理职能，为以后生物多样性保护法、湿地保护法等生态环境保护单行法律法规的制定奠定基础。

    （四）确立基本的公民环境权

    伴随西方环境危机产生于20世纪60年代的环境权概念一直是环境法学界讨论的热点。我国环境法学界对环境权的讨论也是如此，著述颇丰，也形成了许多共识，在此不必一一引述。在环境和资源保护日益受到政府、单位和个人的重视时，在法律上是否确立个体的环境权利引起的争论将更多，此问题在立法上也是十分棘手的。有学者认为，公民环境权论自身存在难以克服的矛盾，人类整体性的环境权中包含个体性环境权这个基础性判断是立不住的；在环境的整体利益和综合利益之下发生的人类个体的单独的、分配性的利益关系是人身关系、财产关系等，与之相联系的权利是财产权、人身权，而非环境权。[10]但不容置疑的是，公民“喝上干净水，呼吸上清洁空气，吃上放心食物，在良好的环境中生产生活”等基本权利是实际存在的，而且必须予以保护。许多学者在谈及环境权时主要强调的还是公民的环境权，认为法律上明确公民环境权有助于“公民在环境权益受到损害时可获得有效的救济” ，可“落实政府对环境质量负责的原则”，还“开辟了公众参与环境管理的新阶段，有利于调动个人的主动性和积极性”。当然，我们要进一步从理论和实践上继续探讨，尤其是在实践中如何真正落实法律规定的环境权，增强法律的可操作性。《环境法》修订时在这个问题上应当有所创新，以与国际环境保护的时代潮流和我国环境保护的实践同步。

    （五）确保公众参与权的行使

    首先是要在立法上明确公众的环境知情权。1992年联合国人类环境与发展大会通过了《关于环境与发展的里约宣言》原则10提出：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这一原则的确立标志着环境知情权获得了国际社会的普遍认同。尤其是《奥胡斯公约》（即《关于在环境事物中获取信息、公众参与决策和司法救济的公约》）影响巨大。“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使”。因此，我国在《环境法》修订时应当明确规定公民环境知情权。其次要完善公众参与机制，有效处理环境纠纷。完善公众参与机制，尤其要完善环境状况公布制度，建立和完善环境评审员、环境行政处罚、行政听证制度。加入WTO后所涉及的环境纠纷也对我们提出要求：要求我们改革环境民事纠纷仲裁制度，完善环境民事司法救济制度，引进环境民事赔偿基金或环境责任保险制度，改革环境行政救济制度，设立公民诉讼制度和社会团体支持起诉制度，等等。

    （六）完善环境基本制度

    现行《环境法》中已确立环境影响评价制度、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等环境保护基本制度。但传统的环境法基本制度有其明显的缺陷与不足：计划经济色彩浓厚，都产生于末端控制指导思想之下，各项制度之间缺乏协调，而且都缺乏可操作性。在可持续发展战略的推动下，一方面，应进一步不断深化原有基本法律制度，赋予其新的内容和要求，并制定详细的操作性规范和配套措施，如《环境影响评价法》的颁布实施，《环境法》的原则规定必须予以修订；另一方面，应在《环境法》修订时增加一系列新的法律制度，如综合许可制度、清洁生产制度、污染物排放总量控制制度、废物综合利用制度、环境标志制度、地方排污权交易制度、新的环境税费制度、环境风险预防和评估制度、环境事故紧急避险制度、建立环境技术法规及环境标准的全面评审制度和污染损害赔偿的无过失责任和证明责任制度等，推动环境基本法律制度改革、创新和完善，环境法律制度从单一性要求制度向综合性要求制度发展。

    （七）充分运用环境经济法律手段

    《21世纪议程》指出：“在过去几年中，许多政府，主要是工业国家的政府，但也有中欧、东欧和发展中国家的政府，愈来愈多的采用面向市场的经济法律手段……”，与以往传统的环境保护纯粹的行政法律制度相比，环境经济法律制度有如下的优势：第一，可调动污染者的积极性，改变了过去一刀切的环境直接行政管制下的治理者和被治理者严重对立；第二，符合社会公平原则，环境经济法律制度可以使污染者负担污染支出，形成成本分摊，改变了由全社会共同分担污染的损害成本；第三，制度更富有弹性，与直接行政管制下刚性较强的规范标准更容易被污染者所接受，有利于环境管理成本的降低；第四，促使消费者选择绿色健康的产品，由于环境经济法律制度的核心是将污染形成的外部成本内部化，从而使污染产品的价格上升，缩小了污染产品与绿色环保产品的价格差别，从而引导消费者主动进行“绿色消费”选择。

    建议在《环境法》修订过程中，确立以下一些比较成熟而又有效的环境经济法律手段：

    1. 确立社会化生态补偿制度。由于环境资源的公共物品属性，决定了其权利的初始配置应是一种社会化的权利。这种社会化的权利极易诱发私人权利采取“搭便车”行为对其进行侵蚀，因此，要实现环境资源价值最大化，就必须对遭受侵蚀的社会环境权利进行救济。但在此救济过程中，由于侵权人和社会环境权利的代理人（国家）之间存在着“信息不对称”，如遵循传统私法救济方式，容易导致私法救济的“虚位”，因此需要突破传统权利救济的私法化局限，实现权利救济的公法化。因此要充分运用生态补偿机制，完善实践中的“生态移民”制度和权利冲突的权利救济机制；[11]

    2.纳入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权的卖方由于减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价[12]。      

    3. 环保市场化与产业化在《环境法》修订过程中要得到体现并吸收已成熟的相关制度。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利，其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本，利用市场机制对环境资源的合理调配问题，是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题，是各种权益的确认和分配问题，其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。

    中国环境法是革命的环境法，我们正在进行着伟大的环境法革命。在这个充满理性和艰难选择的历史过程中，《环境法》的修订必将是其中的一项关键工程。作为一项系统工程。它关系到我国环境法律的未来走向，关系到许多环境法制理论的成熟构建，关系到我国环境保护实践的成败与否。因此，我们一定要坚持可持续发展的战略理念，整合现有环境资源法律制度，在实践中创新，在创新中发展，最终建立起符合我国基本国情的环境基本法。

参考文献：

[1] 金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社.2002.

[2]黄锡生 李希昆.《环境与资源法学》[M]. 重庆：重庆大学出版社.2002.

[3]金瑞林 汪劲.《20世纪环境法学研究述评》[M].北京：北京大学出版社.2003.

[4]吕忠梅.《环境法新视野》[M]. 北京：中国政法大学出版社.2000.

[5]杜群.可持续发展与中国环境法创新[J].北京师范大学学报（人文社会科学），2001（5）.

[6]李启家.环境法律制度的完善与创新[J].武汉大学环境法研究所.

[7]陈维春.中华人民共和国环境保护法之历史功绩与历史局限性浅析[J].2003年中国法学会环境资源法学研究会论文集.

[8]李挚萍.我国环境法基本制度的总体评价和未来走向[J].现代法学,1998(1).

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*林玉成，男，1973年出生，四川乐山人，重庆大学法学院2003级环境法硕士研究生。

**黄亚珍，女，1983年出生，山东枣庄人，重庆大学法学院2003级环境法硕士研究生。

本论文是重庆大学创新实践基地资助的“对现行《环境法》之修订项目组”中期成果，谨致谢意。

注：本论文发表于《法治前沿》，黄河出版社2005年出版。

[1] 陈维春：《中华人民共和国环境保护法之历史功绩与历史局限性浅析》，2003年中国法学会环境资源法学研究会论文集。

[2] 卢炯星 罗雪光：《论我国环境资源法的体系》，2001年武汉大学环境法研究所基地会议论文集。

[3] 李启家：《环保市场化、产业化与环境法律制度创新》，2001年武汉大学环境法研究所基地会议论文集。

[4] 李启家：《环境法律制度的完善与创新（重大研究课题报告摘要）》，武汉大学环境法研究所。

[5] 常纪文：《环境法与自然资源法的体系关系》，《环境导报》1999年第6期。

[6] 杜群：《可持续发展与中国环境法创新》，《北京师范大学学报》2001年第5期。

[7] 金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社2002版，第34-36页。

[8] 金瑞林：《环境法律的理念与价值追求——环境立法目的论》序，《环境保护》2000年第9期。

[9] Constructing a circular society—a new ideal of social development，转引自王树义 吴宇：《关于促进我国循环型社会建立的法律思考》，。

[10] 徐祥民：《对“公民环境权论”的几点疑问》，《中国法学》2004年第2期。

[11] 王蓉：《解决权利冲突的权利救济机制》，2003年中国法学会环境资源法学研究会论文集。

[12] 蔡守秋：《论排污权交易的法律问题》，载武汉大学环境法研究所，www.riel.whu.edu.cn。