流域也称为流域盆地、集水区，是一个从源头到河口的天然集水单元，它是以某一水体为主，包括与之相邻陆地的具有层次性结构和整体功能的复合系统。广义的流域环境管理是指国家以流域为单位对水资源实行统一管理，包括对水资源的开发利用、配置流转、节约保护、污染防治和水土保持的活动的管理，以维持流域的生态环境。目前流域环境管理是当今世界各国实施水资源管理的一种重要管理模式，在我国的水资源管理工作实践中，流域环境管理制度正在逐步建立。

    一、流域环境管理模式建立的必要性

    水作为一种重要的自然资源，是人类赖以生存的物质基础，也是人类社会与经济发展的重要制约因素。水资源的合理开发和充分利用，关系到人类发展的切身利益。如何对水资源进行有效的管理，已经引起全社会的普遍关注。我国水环境目前面临的主要问题有流域性的水土流失、资源管理失控带来的上下游用水的供需矛盾、区域性洪涝灾害与缺水问题并存、水污染问题难以从根本上加以解决等，这些问题已经严重制约了国民经济的持续发展和危及国家的环境安全。

    上述水环境问题产生的原因很多，有自然原因，即我国属大陆性季风气候，造成了水资源时空分布不均，与人口、经济和社会发展布局极不协调，一定程度上加剧了水环境问题的恶化和水污染防治工作的难度；但更多的是人为原因，如长期以来我国经济增长方式粗放，企业单纯追求经济效益，忽视环境效益和生态效益，节能降耗减污流于形式；城市环境基础设施建设严重滞后，远远不能满足城市化不断扩大的要求；流域内对植被的乱砍滥伐，导致大面积的全流域水土流失；同时现有的管理体制不顺，不能适应经济可持续发展对流域管理的要求。要解决流域水资源管理中存在的诸多问题，建立流域环境管理模式是势在必行。主要原因如下：

    1. 水资源的特殊属性决定水资源必须实行以流域为单元，统一综合治理的管理制度。首先水资源具有流动性、方向性。地下水与地上水、下游水与上游水之间相互关联，流域水生态具有整体性，水环境资源开发、利用和保护都具有典型的流域影响性和区域外部性。人为的将水资源分成不同的区域，依据地域关系来调整水资源的保护和利用，无疑忽视了水资源本身的特点，割裂了水资源相互间的联系，否定了其流域性；其次水资源具有整体性，是水质、水量、水体、水生态等要素的结合体，而且，这些要素互相关联，相互影响。因此，对水环境容量、水资源的开发利用，对水质、水量的保护与增进以及对水体的改造和对水生态的维护必须结合起来，做出统一的规划和部署，同步实施；最后水环境资源具有多功能性，兼具经济功能、净化功能、生态功能等。但各功能之间的矛盾十分突出，将其功能分开加以保护和利用无疑更使矛盾激化。因此，基于水环境资源本身的特点，即水资源要素的相关性，功能的多样性、复合性、依存性，流域生态整体性和水环境资源开发利用、保护改善的流域影响性，对水环境资源管理应当是要素一体化，功能一体化的流域管理。

    2.流域中各主体之间实际存在的不同利益需求和利益矛盾决定必须采用流域环境管理。我国的水资源全部归国家所有，政府是水资源公益的唯一代表。上下游、左右岸以及干支流等不同地方政府之间为维护其相关利益的冲突只能依靠行政命令加以解决。这无疑忽视了水资源不同利益主体的需求。在水资源管理中，区域公益是现实存在的，除了国家作为唯一整体公益主体统一对水流域进行管理外，各地方政府作为区域公益的主体或流域管理机构作为区域公益的主体的管理形也应存在，以避免现实生活中利益主体的缺位，使区域公益没有主体而缺乏有效的保护。公益的多元化要求保护保护公益的主体也应当多元化。在法律制度的设计中，设置流域管理机构，由其将全流域综合统一考虑，将各地方政府行政分割而产生的区域冲突统一考虑，综合衡平，分配和调和流域内不同地方政府间的利益，既确保了区域公益的维护和实现，又保障了整体公益的增进，从根本上实现公益的最大化。因此，建立流域管理体制，设立流域管理机构，对不同层面的公益的维护都有重要的意义。

    应当指出的是，流域环境管理的内容包括流域水土保持、水资源优化配置、水污染防治，这样才能保证水资源从量、质两方面满足社会的需要，促进社会的可持续发展。但目前还没有把这三项内容有机地统一起来，流域管理还只偏重于水资源配置问题，不能从根本上解决流域的水环境问题。

    二、我国目前流域环境管理存在的问题

    长期以来我国实行的是水环境资源以行政区域管理为主的“分级、分部门”的管理体制。近年来，《水污染防治法》、《防洪法》、《水法》先后在不同程度上规定了按流域实行统一管理的模式。如《水污染防治法》第十条原则性规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”；《防洪法》第五条“防洪工作按照流域或区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”，第八条“……，国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责”；《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。……国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。” 但由于条块分割的管理体制仍然存在、流域环境管理的内容仍存在分歧、流域管理缺乏配套的机构设置和行之有效的管理措施和手段，目前的流域环境管理仍然存在很多问题。主要表现在：

    1. 流域环境管理中的流域水土保持、水资源优化配置、水污染防治还没统一起来。从机构设置来看，水土保持和水资源管理属于水行政管理部门，水污染防治属于环保部门，而未统一到流域环境管理机构，使水量水能管理与水质管理分离。

    2.流域管理机构的定位不合理及缺乏履行职能的必要条件。根据2004年4月中央机构编制委员会办公室印发流域机构的“三定”方案，流域机构作为水利部的派出机构，代表水利部所在流域及授权区域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。这个定位限制了流域机构的作用；而且流域管理机构缺少履行职能所必须的强制手段和执法能力不足。

    3.区域利益冲突问题严重。流域上下游、左右岸之间用水纠纷不断，跨行政区域水污染纠纷，水土保持的利益补偿机制缺乏，而流域管理机构不能有效解决上述问题。

    4.此外还存在流域环境管理法制建设严重滞后、流域环境管理必备的技术条件、经济手段和公众参与机制的缺乏等问题；

    三、完善流域环境管理制度的建议

    1.健全具有权威性和独立性的流域管理机构体系。借鉴世界各大河流域发展过程中的得与失，最主要，也是最必要的是成立具有权威性、独立性的流域管理机构，既方便对流域的统一规划与科学管理，又能有效协调国家与地方、地方与地方在流域发展中的分歧与矛盾，使流域各地互相配合，最终形成整体发展的良好态势。各种流域水资源在遵循流域整体性动态循环规律方面是同等的，水法遵循自然规律，在水资源流域管理中设立流域管理机构时应公平地对待各种流域，成立科学合理的流域管理机构体系，尽量与行政管理机构体系相结合，考虑到流域从大到小的层次结构，应设立四种等级的流域管理机构，从高到低，依次为跨省级、市级、县级、乡镇行政区域的流域管理机构，如此层层落实从大流域到小流域的整体性管理，低层次的流域管理有机地纳入高层次流域管理之中。

    2. 制定统一完整的《流域管理法》，改变流域管理缺乏有效法律指导的现状。《流域管理法》应当依据水资源的自身特点，考虑各区域公益冲突的协调和衡平，明确流域管理和行政区域管理的关系。流域管理与行政区域管理是我国水资源管理的两种方式，二者应当各有侧重，互相补充。新《水法》已经明确了流域管理和行政区域管理相结合的原则，但是并没有对二者在水资源管理过程中的关系做出规定。因此，《流域管理法》应当明确二者之间的关系，并根据流域管理的特点，规定流域管理的范围以及与地方行政管理的协调机制。此外，还应当明确流域管理的原则和基本管理制度，克服各法律法规的规定没有系统性和可操作性的弊端。流域管理应当是一个相对比较完备的系统，各项制度之间应有一定的逻辑联系，其制度体系应当与流域管理法的结构紧密联系起来。流域管理的基本制度应当包括：监督管理制度、规划计划制度、水资源开发利用与保护制度、流域水污染防治制度和法律责任制度。

    3.建立新型的流域环境监测体制与信息传播制度。以黄河流域为例，现在存在环保部门与水利部门的两套监测体系，发布的水质报告也不尽相同，既浪费了资源，也不利于流域水污染防治的统一监督管理。因此，建议对目前的水质监测体系进行改革，建立新型的监测体制。有两种模式可供选择。一种是维持现有水利部门与环境保护部门的监测机构，但需要在统一的规划与水功能区划的基础上，整合为一个相互协调配合的单一水质监测网络。环保系统的监测机构主要负责行政区域内部的水体断面的监测，水利系统的监测机构主要负责跨省界断面的水质监测。这种监测体制需要有配套的信息传播制度相配合，否则，各自的监测数据相互封锁，将使流域一体化管理面临瘫痪状态。所以，要建立监测方法与数据共享制度，监测报告定期报告汇总制度和水环境质量状况定期公报制度。另一种监测体制是将监测机构社会化，脱离现在的行政隶属关系，实行行业协会式的管理体制。监测机构作为技术咨询机构，受行政执法部门的委托开展监测工作，实行有偿服务，并对监测结果的客观性、公正性负责。这种监测体制下，信息的传播责任主要由行政管理机构承担。环境保护部门和水利部门应承担定期发布监测信息的义务。无论哪一种监测体制，为了保证信息的公开与传播，法律应明确规定公众的环境知情权，掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。

    4．建立区域利益平衡机制。流域管理的实质和核心是水环境资源权益在流域范围的配置与整合，其目标是实现各主体间利益的衡平。流域管理机构代表流域环境公益，区域政府代表区域环境公益和区域经济私益，合并为区域利益，并以此为基础各自设定职责权限，双轨运行。流域管理中第一层的利益关系可归结为流域环境公益与区域利益的关系，并以“区域利益--流域环境公益--区域利益”的形式表现出来。流域管理的目标和要旨首先是实现以流域环境公益为中介的区域利益的衡平。区域利益衡平的原则应当是生态利益优先、共同发展、收益与负担相一致。在新的管理体制下，区域利益衡平主要通过流域管理机构与区域政府的分权与平衡、再协调予以实现，区域利益衡平机制首先是流域管理机构与区域政府之间的分权、平衡、协调机制。因此，区域利益衡平的机制应当有：民主决策、权力制衡、经济调控、公众参与等。

    综上所述，只有在流域管理实践中不断总结经验，同时借鉴国外流域管理的先进经验，从行政、立法、经济、执法、管理的角度来完善流域环境管理的制度，方能有效促进流域环境的开发、利用和保护，实现社会和经济的可持续发展目标。

参考文献：

[1]《论流域管理体制的完善》毛润琳 武汉大学环境法研究所

[2]《流域水环境管理：问题与建议》李广兵 武汉大学环境法研究所

[3]《重塑流域管理机构的设想》黄秋洪 中国水利科技网